Uzda na samorząd terytorialny

Zupełnie bez echa przeszła przez media nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. A szkoda – gdyż w całym tym procesie legislacyjnym, jak w soczewce, ogniskuje się polska rzeczywistość polityczna.

Zacząć należy od tego, że dyscyplinie finansowej samorządów terytorialnych od dawna należała się uwaga, przede wszystkim Parlamentu. Parlamentu, gdyż ustrojowe kwestie samorządowe pomieszczone są w Konstytucji RP zaraz po regulacjach dotyczących Sejmu i Senatu a daleko przed Premierem i  Radą Ministrów. Wysoka ranga ustrojowa, jaką samorządom nadała konstytucja to jedno, a nieprawidłowości samorządowych finansach – drugie.  Słabościami samorządowych finansów to nierzadkie przypadki kreatywnej księgowości, zmierzającej do ukrycia rzeczywistego poziomu zadłużenia. Często iluzoryczna jest kontrola egzekutywy (zarządu jednostki) przez organ przedstawicielski. Skutecznie udało się też lobby samorządowemu zlikwidować resztki niezależności wewnętrznego audytora większych samorządów.

To, że Sejm i Senat nie bardzo kwapiły się do dogłębnego zajęcia się problemami efektywności nadzoru rio nad samorządowymi finansami, obciąża moim zdaniem przede wszystkim sejmową Komisję Kontroli Państwowej. To ta komisja, która z ramienia Sejmu czuwać powinna nad prawidłowy funkcjonowaniem SYSTEMU kontroli w państwie w pierwszej kolejności zająć się tym problemem i formułować stosowne wnioski legislacyjne. Wyszło jak wszystko, czego nowa władza się dotknęła: zmiany były konieczne, ale konieczność tych zmian wykorzystano do celów politycznych, głównie do nałożenia na samorządy pisowskiej uzdy rozmijając się z problemami zasadniczymi i w sumie psując system kontroli władzy publicznej w Polsce.

Uchwalona przez Sejm ustawa o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest rewolucyjna  nie tylko z punktu widzenia systemu kontroli w państwie, ale również, a może przede wszystkim, dla relacji rząd – samorząd terytorialny. Nie wchodząc w szczegóły najważniejsze zmiany są następujące.

  1. Ustawa czyni z rio, ustawowego organu kontroli państwowej, instytucję de facto rządową. Poprzez rio rząd (minister administracji) sprawować będzie bieżący nadzór nad działalnością samorządów. To czyni tę nowelę największą zmianą ustrojową w zakresie władzy publicznej od 2015r.
  2. rio uzyskały nowe kompetencje kontrolne (ocena według kryterium gospodarności), większe nawet niż NIK (ocena według kryterium celowości). Powiększono również zakres podmiotowy kontroli rio.
  3. Ustawa stwarza możliwości powoływania tzw. „zespołów zamiejscowych rio”, a skoro taką możliwość przewidziano, to z pewnością delegatury rio „w terenie” powstaną.
  4. Przyznano możliwość przeprowadzania kontroli doraźnych „jeżeli zajdzie taka potrzeba”.
  5. Ciekawie brzmi nowy przepis art. 9 ustawy : „6. W przypadku niezawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub nieprzedstawienia uzasadnionych przyczyn ich niewykonania w terminie, o którym mowa w ust. 3, prezes izby może zawiadomić właściwy organ sprawujący nadzór nad kontrolowaną jednostką.” Takiego uprawnienia nie ma nawet Najwyższa Izba Kontroli. W ten sposób RIO wyręcza administrację wojewody w obowiązkach nadzorczych wobec samorządów. Określenie „może zawiadomić” – bez komentarza.
  6. Skasowano kolegialny tryb wyłaniania prezesa rio. Prezesa, oraz członków kolegium izb powoływać będzie Premier na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
  7. Kadencja urzędujących prezesów, ich zastępców i członków kolegiów ustaje z chwilą wejścia w życie noweli ustawy.

To w zarysie tylko najważniejsze zmiany. Ciekawy był sam proces legislacyjny. Projekt rządowy uzgodniono na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządów, ale najważniejsze zmiany wprowadzono w Sejmie jako inicjatywy poselskie. Wołania samorządowców o konieczności powrotu do uzgodnień wobec tak poważnych zmian pozostały „na puszczy”. Mówiąc krótko: zrobiono samorządy w konia.

Jedyną pozytywną, entuzjastyczną wręcz opinię wystawił Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego. Instytut ten utworzony został przez Platformę Obywatelską we wrześniu 2015r (na minutę przed wyborami), ale pierwszego prezesa Instytutu powołał już Minister Błaszczak w lutym 2016r. Bardzo ciekawie zapowiada się więc współpraca pomiędzy INST a samorządami. Póki co Instytut potwierdził swoją rolę „pisowskiej pały na samorządy”.

W całym procesie legislacyjnym nie uczestniczyła Najwyższa Izba Kontroli, chociaż nowela poważnie zmienia system kontroli państwowej, a NIK jest „naczelnym organem” tej kontroli. Nowe kompetencje RIO muszą doprowadzić do pomniejszenia znaczenia NIK w obszarze samorządowym. Bierność NIK w tej sytuacji jest dla mnie zastanawiająca. Być może też ćwiczenia z ustawą o rio były prologiem do podobnych działań wobec NIK.

Nowela nie stwarza warunków do usunięcia największego mankamentu działania regionalnych izb obrachunkowych, a mianowicie do ujednolicania orzecznictwa izb. 16 izb, z których każda odmiennie interpretować może przepisy i nowe kryteria kontroli – chaos się pogłębi. Mało tego. Nieunikniony jest konflikt pomiędzy NIK a każdą z RIO, która we własnym zakresie definiować będzie „kryterium gospodarności”.

I wreszcie na koniec. Skoro intencją ustawy było umocnienie dyscypliny finansów publicznych, to kompetencje nadzorcze nad RIO należało wyjąć z ministerstwa administracji i powierzyć je ministrowi finansów. Wówczas szanse na ujednolicenie kryteriów kontroli byłyby większe. Należało również powrócić do rozwiązań czyniących wewnętrznych audytorów samorządów niezależnymi od prezydentów miast. Ale widocznie nie o to chodziło.

Nowela ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wpisuje się w ciąg działań przygotowujących PiS do pełnego opanowania samorządów. Jeżeli nie zdobycia władzy samorządowej to  otoczenia niepisowskich samorządów  pisowskim nadzorem. Teczki z kandydatami na prezesów, ich zastępców i członków kolegiów leżą już pewnie na biurku ministra Błaszczaka.

 

Autor: Jacek Uczkiewicz

Szczegóły na FB: https://www.facebook.com/jacek.uczkiewicz/about?section=bio&pnref=about

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *