100 lat Najwyższej Izby Kontroli

Na różne sposoby celebrujemy w Polsce 100 lecie… no właśnie czego. Oficjalnie świętujemy stulecie odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. Trudno jednak przejść do porządku dziennego nad znamienną wypowiedzią brytyjskiego historyka, prof. Adama Zamoyskiego, który w telewizyjnej „Debacie na 100 lecie niepodległości” (tvn24, 28.10.2018 r.) stwierdził: „Dla narodu o wiele ważniejszą sprawą  niż niepodległość jest państwowość. Utrata państwowości jest bowiem dla narodu prawdziwą katastrofą.” Oczywiście tezę tą profesor przekonywająco uzasadnił na przykładzie Polski.

Dlaczego celebrujemy odzyskanie niepodległości a nie odzyskanie państwowości? Pytanie to  jest niezwykle istotne, zwłaszcza dzisiaj, gdy państwowość polska drży w posadach i zwrot „państwo teoretyczne” nie blaknie z upływem lat, a wręcz przeciwnie.  Dla postsolidarnościowych elit politycznych, niepodzielnie rządzących polskimi mediami od 1989 r. celebrowanie 100-lecia odzyskania państwowości jest ciężkostrawne, gdyż jedną z tez spajających te elity jest przekonanie, że w tym stuletnim okresie takie państwo jak Polska Rzeczpospolita Ludowa nie istniało. A okres Polski Ludowej to bagatela – 46 lat.  Optyka taka jest krzywdząca dla wielu milionów Polaków, ale co nie mniej ważne, ograniczanie się do jednostkowych wydarzeń sprzed wieku, bez rzetelnej oceny całego stulecia polskiej państwowości jest niezasłużonym przez Polskę spłycaniem jej historii. Znamiennym przykładem jest tu Najwyższa Izba Kontroli, która, zgodnie z obowiązującym sznytem, obchodzi 100-lecie swojego „powołania”. Tymczasem jest to jedna z nielicznych instytucji państwowych, która przetrwała dramat II Wojny Światowej i dwie zmiany ustroju, nieprzerwanie prawie pełniąc swoją państwową i społeczną służbę. Warto więc na sprawę spojrzeć szerzej.

Najwyższa Izba Kontroli (pierwotnie Najwyższa Izba Kontroli Państwa), powołana została specjalnym dekretem Rady Ministrów w dniu 07. lutego 2019 r. ( trzy miesiące po objęciu władzy przez J. Piłsudskiego) i zatwierdzona przez Naczelnika Państwa cztery dni później.  Ostatecznie status Izby określiła Konstytucja Marcowa z 1921  r., oraz będąca konsekwencją jej zapisów Ustawa o Kontroli Państwowej  z czerwca tegoż roku. Wprawdzie w dokumentach tych uproszczono jej nazwę do „Najwyższa Izba Kontroli”, to jednak odjęcie słowa „Państwa” w żaden sposób nie zmieniło faktu, że ten organ kontroli powołano dla kontroli państwa. Art. 9 w rozdz. II Konstytucji Marcowej „Władza Ustawodawcza” głosi:

Do kontroli całej administracji państwowej pod względem finansowym, badania zamknięć rachunków państwa, przedstawiania corocznie Sejmowi wniosku o udzielenie lub odmówienie Rządowi absolutorium – jest powołana Najwyższa Izba Kontroli, oparta na zasadach kolegialności i niezależności sędziowskiej członków jej kolegium, usuwanych tylko uchwałą Sejmu, większością 3/5 głosujących… Prezes NIK zajmuje stanowisko równorzędne ministrowi, nie wchodzi jednak w skład Rady Ministrów, a jest za sprawowanie swojego urzędu odpowiedzialny bezpośrednio przez Sejmem

Te trzy wymienione dokumenty: dekret Rady Ministrów, konstytucja i ustawa stworzyły  niezwykle mocny i zdrowy fundament dla działalności polskiego najwyższego organu kontroli. Fundament okazał się tak mocny, że w swych pryncypiach, mimo tragedii II Wojny Światowej i dwóch zmian ustrojowych Polski przetrwał całe  100 lat. Konstytuując NIK polscy politycy rozwiązać musieli trzy zasadnicze kwestie: ustroju organu kontrolnego, jego kompetencji (zakres i kryteria kontroli) oraz relacji z władzą ustawodawczą i wykonawczą.  Trzeba powiedzieć, że z zadania tego wywiązali się znakomicie, tworząc państwowy organ kontrolny na wskroś nowoczesny na tle ówczesnego świata. Ustrój NIK oparto na zasadzie kolegialności, nie ograniczonej wyłącznie do kolegium NIK, ale przenikającej cała strukturę instytucji i sędziowskiej niezależności. Wyraźnie określono rodzaje kontroli i ich kryteria, wśród których – co wówczas było rzadkością w organach kontrolnych innych państw – za główne uznano kryterium legalności. „Orzeczeniom NIK” nadano atrybut natychmiastowej wykonalności przez rząd, a samą Izbę podporządkowano Sejmowi.  Umieszczenie zapisów o NIK w rozdziale „Władza Ustawodawcza” konstytucji marcowej oraz relacje NIK z Sejmem uplasowały Izbę jako organ legislatury.

Najwyższa Izba Kontroli funkcjonowała w Polsce właściwie nieprzerwanie przez 100 lat. Po klęsce wrześniowej NIK na emigracji działała w warunkach politycznych i prawnych mocno zmienionych sytuacją wojenną. Po zakończeniu wojny działalność ta była symboliczna, radykalnie ograniczona faktycznym brakiem podmiotów kontrolowanych,  przedmiotu kontroli i tego, co obecnie nazywamy interesariuszami.  Mówiąc krótko była bytem o charakterze polityczno–propagandowym. Utworzone w 1944 r. organy kontroli Rządu Lubelskiego, a następnie, po uchwaleniu Małej Konstytucji z lutego 1947 r. i ustawy o Kontroli Państwowej z maja 1949 r. Najwyższa Izba Kontroli nie tylko przejęły podstawowe zasady funkcjonowania przedwojennej Izby, ale również część z jej pracowników. W 1959 r. Najwyższa Izba Kontroli uznana została przez społeczność międzynarodową przez przyjęcie jej do INTOSAI – ogólnoświatowej organizacji zrzeszającej najwyższe państwowe organy kontrolne. W Polsce Ludowej NIK uzyskała dodatkowe kompetencje: prawo formułowania nie tylko wniosków pokontrolnych ale również personalnych, których realizacja była obowiązkowa.

Kolejną wielką zmianę przyniosła NIK ustawa z 1994 r., w której, podtrzymując wszystkie ustrojowe podstawy działania NIK ustanowione 100 lat temu, pozbawiono jednocześnie wnioskom NIK atrybutu bezwzględnej wykonalności. Było to niezbędna dla przeprowadzenia demokratycznych reform polskiego państwa, dla wyraźnego rozdzielenia władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a przez to dla dostosowania ustroju Polski do obowiązujących w Europie standardów nowoczesnej demokracji.

Powyższy, wielce skrócony rys historyczny pokazuje niezbicie, że 100 lat Najwyższej Izby Kontroli to 100 lat polskiego państwa.

Oczywiście przez cały ten czas zmieniał się zarówno zakres przedmiotowy jak i podmiotowy działania Izby, jej szczegółowe relacje z władzą wykonawczą i ustawodawczą. Izba, będąc prekursorem wielu rozwiązań ustrojowych w latach dwudziestych minionego wieku, rozpoczynała swoją działalność jako izba obrachunkowa. Po wojnie uzyskała kompetencje kontroli wykonania zadań, co stało się wkrótce międzynarodową normą dla najwyższych organów kontrolnych.

Szczególnej uwagi warta jest, działalność NIK w Polsce Ludowej, w latach 1947 – 1989. Tym bardziej, że wzmianki o tym okresie zapewne zabraknie podczas oficjalnych ceremonii jubileuszowych, planowanych na luty tego roku. Najwyższa Izba Kontroli była częścią władz publicznych Polski Ludowej – ze wszystkimi tego konsekwencjami. Ale przy tym swoją codzienną działalnością Izba zdobyła olbrzymi autorytet i szacunek w społeczeństwie. Stało się tak dlatego, że zdołała zachować swoją niezależność, etos kontrolera państwowego, była bezkompromisowa w ujawnianiu i tępieniu nieprawidłowości, była istotnym stymulatorem poprawy działalności administracji publicznej i gospodarki. Powszechnie w opinii publicznej NIK postrzegana była też jako realne, ważne i skuteczne narzędzie urzeczywistniania idei społecznej sprawiedliwości. To właśnie ten olbrzymi społeczny autorytet zadecydował o tym, że żaden z prezesów NIK po 1989 r., ani prof. Walerian Pańko, ani Lech Kaczyński nie dali się porwać szałowi czystek politycznych wśród pracowników NIK.  Lech Kaczyński doskonale rozumiał państwowotwórczą rolę NIK i znaczenie zachowania ciągłości jej pracy dla dobra Polski. To on też przesłał w 1993 r. do Sejmu projekt nowej ustawy o NIK, która, po jej przyjęciu przez Parlament w 1994 r. otworzyła nową kartę Izby w demokratycznej Polsce. W ten sposób jedna z najważniejszych instytucji państwowych przeszła proces transformacji  ustrojowej w sposób wzorcowy, nie tracąc nic ze swojego społecznego poparcia i zyskując nowe możliwości dalszego rozwoju.

Pod rządami nowej ustawy Izba adaptowała wszystkie najważniejsze międzynarodowe standardy kontroli finansowej i kontroli wykonania zadań, dopracowała się wielu własnych, unikalnych metodologii kontrolnych, wykształciła znakomite kadry inspektorów świetnie radzących sobie z bieżącymi wyzwaniami.  Dzisiaj Najwyższa Izba Kontroli jest instytucją cieszącą się olbrzymim autorytetem za granicą. Świadectwami tego są wygrywane przez Izbę konkursy na pełnienie obowiązków zewnętrznego audytora wielu ważnych instytucji międzynarodowych, żeby wymienić tylko NATO, Europejskiej Organizacji Badań Jądrowych CERN w Szwajcarii, Zgromadzenia Parlamentarne Rady Europy w Strasburgu czy ostatnio OECD. NIK jest też wiodącym wśród państw – członków Unii Europejskiej partnerem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, podejmując z Trybunałem wspólne, ważne kontrole jak ostatnio ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami. Współczesna NIK jest świetnym ambasadorem Polski w świecie. Można śmiało postawić tezę, że cieszy się większym uznaniem poza granicami Polski niż w kraju. Tutaj bowiem rzeczy nie miały i nie mają się dobrze.

Nie wchodząc w szczegóły, patrząc na ostatnie 23 lata działalności Najwyższej izby Kontroli stwierdzić trzeba, że jej piętą achillesową jest jej współpraca z parlamentem, a dokładnie to, że parlament nie potrafił wypracować skutecznych sposobów korzystania z pracy instytucji, którą Konstytucja powołała do tego, aby wspierała ona parlament w wykonywaniu jego obowiązków ustawodawczych i nadzorczych nad administracją publiczną. Jednym wielkim nieporozumieniem jest na przykład sejmowa Komisja d.s. Kontroli Państwowej, która tak naprawdę jest komisją do spraw NIK. Zamiast zajmować się systemowymi problemami kontroli w państwie, a jest ich niemało, zajmuje się „rozpatrywaniem” (co tu rozpatrywać?) informacji NIK o wynikach kontroli dajmy na to połowów śledzi, opieki przedszkolnej i leczenia chorób nowotworowych. Komisja Kontroli Państwowej pogłębiła w rzeczywistości izolację pomiędzy Sejmem a NIK w sprawach merytorycznych. Nie zdarzyło się również, aby przy składaniu Sejmowi ustawowych bądź na wniosek posłów informacji rząd był pytany o realizację wyników ewentualnych kontroli NIK w referowanym zakresie. Fatalna nowelizacja ustawy o NIK z grudnia 2010 r. jest najlepszym wyrazem braku zrozumienia Sejmu dla publicznej i państwowej misji Izby. Problemy z wykorzystaniem pracy NIK nie dotyczą tylko relacji parlament – rząd. Do nielicznych przypadków należy na przykład zaliczyć te, kiedy prezydent miasta nakazuje swoim służbom analizowanie wyników kontroli w innych samorządach, aby z nich wyciągnąć wnioski dla siebie.

To tylko sygnalnie niektóre problemy w zarysie. Podobnych tematów jest wiele i powinny one stać się przedmiotem publicznej dyskusji z dwóch powodów. Pierwszy to ten, że zbliża się czas, kiedy zdominowany przez PiS parlament wybierze nowego Prezesa NIK. Tymczasem nad Izbą zawisło złowrogie milczenie. Od dojścia PiS do władzy nie pojawiła się z żadna deklaracja żadnego jego polityka o poszanowaniu przez to ugrupowanie podstawowych w odniesieniu do NIK międzynarodowych standardów właściwych najwyższym organom kontroli,  to jest niezależności i niezawisłości. W połączeniu z zarzutami stawianymi w Sejmie NIK stosowania w ocenach „nadmiernego rygoryzmu prawnego” (bynajmniej nie przez posłów PIS), z deklaracją PiS z początku kadencji, że „prawo nie jest najważniejsze, najważniejsza jest wola ludu”, determinacją obecnej władzy w upolitycznianiu wymiaru sprawiedliwości, administracji i gospodarki, obawy o przyszłość NIK, a zwłaszcza o jej niezależność są w pełni uzasadnione. Doświadczenia ostatnich lat każą sądzić, że PiS wyciśnie wszystkie soki z konstytucyjnego zapisu, mówiącego, że „NIK podlega Sejmowi” nie zważając na to, że zakres i charakter tej podległości są określone w ustawach, oraz na to, że prócz „podległości” NIK jest też od Sejmu w wielu kwestiach niezależna. Ta niezależność, będąca jednym z warunków jej obiektywizmu, powinna być przez Sejm szczególnie chroniona.

Powód drugi to ten, że obiektywnie i dynamicznie zmienia się rzeczywistość polskiej administracji publicznej i gospodarki, naturalne otoczenie NIK. Może więc warto w dyskusjach nad przyszłością tej instytucji  wrócić myślami do twórców Najwyższej Izby Kontroli Państwa i w ich podejściu znaleźć inspirację do dalszego doskonalenia Izby.

Tymczasem, z okazji 100-lecia Najwyższej Izby Kontroli należą się tej instytucji, jej byłym i obecnym inspektorom szczere podziękowania za stuletnią, rzetelną służbę państwu polskiemu i Polakom. Życzyć na przyszłość należy Izbie jednego: mądrych, odpowiedzialnych za państwo parlamentarzystów.

Autor: Jacek Uczkiewicz

Szczegóły na FB: https://www.facebook.com/jacek.uczkiewicz/about?section=bio&pnref=about

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *